Бизнес-Пресса Бизнес-Пресса
Бизнес-Пресса Бизнес-Пресса
ПОИСК:      

Контакты
Подписка
Реклама
Архив
География распространения
География распространения журнала "Строительство и Городское Хозяйство Сибири"
Новосибирк
Барнаул
Кемерово
Красноярск
Новокузнецк
Омск
Томск

ПАРТНЕРЫ



Проблемы градостроительной и земельной политики городов на современном этапе

По своему замыслу реформа должна была решить комплекс взаимосвязанных задач:
1) четко разграничить полномочия, собственность, финансовые средства и ответственность между различными уровнями публичной власти, а в системе местного самоуправления разграничить их между поселениями и муниципальными районами;
2) приблизить местную власть к населению, усилить контроль населения над властью, открыть возможности для рядового жителя влиять на принятие решений, затрагивающих его жизненные интересы;
3) передать максимум хозяйственных функций по предоставлению муниципальных услуг от органов местного самоуправления к бизнесу, выстроить систему рыночных, договорных отношений между потребителями муниципальных услуг, хозяйствующими субъектами и местной властью.
Эти три задачи в полной мере охватывают сферу градостроительства и земельных отношений в городах. В условиях рыночных отношений и многообразия форм собственности эта сфера призвана регулировать правовые отношения, возникающие на рынке городской недвижимости. Сегодня местная власть уже не является неограниченным владельцем городской земли и недвижимости. Она должна грамотно выделить сферу своей прямой ответственности, ограничить ее набором объектов, жизненно важных для устойчивого функционирования города как целостной системы. Муниципальная власть — организатор партнерских отношений с частными лицами — владельцами городской недвижимости и инвесторами. Она должна создавать благоприятные условия, в том числе информационные, побуждающие частных собственников приобретать и обустраивать городскую недвижимость, гарантировать соблюдение их прав и интересов. В частности, в обязанности местной власти входит разработка и реализация эффективного механизма финансирования строительства объектов инженерной инфраструктуры городов как основы для привлечения инвестиций в городское жилищное и иное строительство.
Воплощением реализации этих подходов являются новый Градостроительный кодекс РФ, новый Жилищный кодекс РФ, внесение ряда существенных поправок в Земельный кодекс РФ.
Градостроительный кодекс РФ, с одной стороны, ограничил права всех уровней публичной власти на обладание городской землей и иной недвижимостью и, с другой стороны, существенно расширил полномочия органов местного самоуправления в данной сфере. Прежде всего теперь органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают и после прохождения государственной экспертизы утверждают генеральные планы городских и сельских поселений и схемы территориального планирования муниципальных районов, тогда как раньше утверждение этих документов было функцией государственных органов. Органы местного самоуправления поселений и городских округов разрабатывают и утверждают местные нормативы градостроительного проектирования, правила землепользования и застройки.
Существенно сокращен в новом Градостроительном кодексе перечень объектов, подлежащих экспертизе. Из него исключены индивидуальные и сблокированные жилые дома с числом этажей не более 3-х и ряд общественных построек.
Принципиально новой нормой Градостроительного кодекса РФ является передача для жилищного строительства сформированных и инфраструктурно подготовленных земельных участков в собственность или в аренду инвесторам без предварительного согласования места размещения объекта. Приобретая такой земельный участок для строительства, инвестор по сути избавляется от забот и ответственности за развитие внешних инженерных коммуникаций, от многочисленных согласований, требующих времени и затрат и не дающих ему никаких прав на результаты этих затрат. Продажа земельных участков или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства должна осуществляться только на аукционах, за исключением специально оговоренных случаев. Это полностью меняет всю технологию подготовки и распределения земельных участков для строительства.
Широкие полномочия получают органы местного самоуправления в самом строительном процессе — от выдачи разрешений на строительство до подготовки разрешений на ввод объектов в эксплуатацию. Учитывая, что налоги на землю и на имущество физических лиц являются теперь основными местными налогами, эффективное использование городских территорий как объектов налогообложения становится одной из основных задач органов местного самоуправления.
Особое значение имеет передача органам местного самоуправления городских округов и муниципальных районов полномочий по ведению информационных систем обеспечения градостроительной деятельности. Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» от 29.12.2004 № 191-ФЗ в целях создания указанных информационных систем органы государственной власти, ведущие градостроительные кадастры отдельных территорий, обязаны передать имеющиеся у них сведения соответствующим органам местного самоуправления в срок до 1 июля 2006 года, эти органы в тот же срок проводят мероприятия по обеспечению создания и ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.
В новом Градостроительном кодексе отсутствуют прямые указания на полномочия местных органов архитектуры и градостроительства, отсутствует даже упоминание об этих органах. Авторы объясняют это тем, что структуру органов местного самоуправления они определяют сами и поэтому сами должны решать, нужна ли им какая архитектурная или землеустроительная служба. Скорее всего, в сельских поселениях и в некоторых малых городских поселениях (поселках) своих штатных архитекторов и не будет.
В целом новый Градостроительный кодекс РФ, как уже отмечалось, является сугубо рыночным документом, выдержанным в духе современной либеральной идеологии. Он позволяет сформировать условия строительства, максимально прозрачные и понятные застройщику и инвестору, снизить многочисленные административные барьеры в этой сфере. По существу — это правила торговли городскими территориями. В то же время очевидно, что многие положения Градостроительного кодекса плохо сочетаются со сложившимися в России традициями и технологиями в инвестиционно-строительном цикле и будут внедряться в практическую жизнь крайне тяжело. Отношение к кодексу в обществе остается неоднозначным. Один из аргументов противников Градостроительного кодекса: он создает предпосылки для приватизации олигархами последнего серьезного ресурса государства — нашей территории — для ее скупки и последующей спекулятивной перепродажи. Есть даже такое высказывание, что по сравнению с Градостроительным кодексом ваучеры — это мелкая афера. С другой стороны, крайняя позиция идеологов нового Градостроительного кодекса состоит в том, что муниципальная собственность на землю является главным тормозом развития городов и от нее нужно избавляться как можно скорее.
Практическая реализация требований нового Градостроительного кодекса требует решения множества проблем, напряженной работы государственных и муниципальных органов. От государства требуется принятие большого количества различных нормативных актов: положений, технических регламентов и др. Не менее важно осмыслить, что и в какие сроки должны сделать органы местного самоуправления на своих территориях. В этой связи хотел бы затронуть лишь три проблемы.
Первая проблема. Мы должны осознать, что государство, как это было раньше, не будет централизованно обеспечивать муниципалитеты генпланами, правилами землепользования и застройки, другой градостроительной документацией. Местные власти сами обязаны организовать и финансировать ее разработку. В связи с этим возникает вопрос, кто и в какие сроки способен разработать генпланы для многих тысяч городских и сельских поселений. Конечный срок этой работы — 1 января 2010 года — установлен частью 4 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ». Какие для обеспечения этого срока имеются проектные институты, кадры специалистов, материалы инженерных изысканий и т. д. Здесь не обойтись без помощи органов государственной власти субъектов РФ. Возможно, следует инициировать принятие субъектами РФ специальных целевых программ по разработке градостроительной документации. В рамках этих программ необходимо создание в каждом субъекте РФ института типа Гипрогор или специальных подразделений в существующих профильных проектных институтах, способных разрабатывать генеральные планы поселений. Но эти задачи необходимо грамотно сформулировать и поставить, определить потребность в бюджетных средствах и источники ее покрытия.
Несомненно, что спрос рождает предложение. Вероятно появление множества частных фирм, предлагающих свои услуги по разработке генпланов. Однако без должной квалификации и обладания архивной документацией такие фирмы вряд ли смогут выдавать качественную продукцию. Поэтому здесь нужна большая осторожность.
Вторая проблема. Органы местного самоуправления должны научиться эффективно готовить земельные участки под жилищное строительство и грамотно торговать ими. Первая часть этой задачи требует крупных затрат на инженерные изыскания, планировку площадок, строительство инженерных коммуникаций. Тормозом реализации этих задач станет дефицит финансовых средств, которых у большинства муниципалитетов нет. Конечно, эти средства вернутся в местные бюджеты и возможно с прибылью после продажи или сдачи в аренду подготовленного земельного участка. Следовательно, необходимы серьезные кредитные ресурсы. Здесь потребуется и привлечение банковского сообщества и содействие органов государственной власти субъектов РФ. Что касается порядка предоставления земельных участков для жилищного строительства на аукционах, то он детально изложен в дополнительных статьях Земельного кодекса РФ, принятых Федеральным законом от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ». Однако несомненно, что при практической организации земельных аукционов будет возникать множество коллизий, особенно в отношении престижных земельных участков в крупных городах и в пригородных зонах. Имеют место попытки, с одной стороны, недопущения к аукционам под различными предлогами «чужаков» с целью обеспечения победы своим, близким к местной власти строительным организациям, и с другой стороны, попытки скупки перспективных земельных участков с целью их последующей перепродажи. Первый вице-премьер Правительства РФ Дмитрий Медведев недавно публично обвинил муниципальных чиновников в обогащении за счет торговли городскими землями, а Президент РФ Владимир Путин, выступая 7 апреля на заседании Совета по реализации приоритетных национальных проектов, призвал выработать механизм изъятия земель, полученных в обход действующего законодательства. Он предложил также возводить микрорайоны, а не заниматься точечным строительством. Именно в этом случае инфраструктурная подготовка площадок может дать максимальный эффект.
Наконец, третья проблема. Сумеем ли мы не формально, а содержательно вовлечь жителей в процесс принятия градостроительных решений, соблюдать баланс интересов жителей и застройщиков. Законодательная база для этого имеется. Новый Градостроительный кодекс относит к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия. Осуществление таких прав вытекает из конституционного права граждан на благоприятную среду обитания. В частности, граждане и их объединения имеют право на:
-  получение достоверной, полной и своевременной информации о предполагаемых градостроительных решениях и проектах, оказывающих влияние на состояние городской среды;
-  обсуждение, внесение предложений и участие в подготовке градостроительных решений;
-  проведение независимых экспертиз градостроительной документации за счет собственных средств. Независимые экспертизы могут использоваться для обжалования в суд или арбитражный суд градостроительной документации и заключений по ним органов государственной экспертизы;
-  компенсацию в административном порядке вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате осуществления градостроительных решений, повлекших за собой ухудшение среды жизнедеятельности, и привлечение к ответственности должностных лиц, принявших такие решения.
В муниципальной практике известны многочисленные случаи конфликтов между органами местного самоуправления и гражданами при уплотнении застройки жилых кварталов, вырубке зеленых насаждений, ликвидации детских игровых и спортивных площадок, размещении коллективных гаражей и т. д. Поиск взаимоприемлемых решений в этих вопросах является нелегкой задачей и служит одним из важных элементов искусства муниципального управления. Формой поиска таких взаимоприемлемых решений являются публичные слушания. Как известно, Градостроительный кодекс устанавливает обязательность и порядок проведения трехступенчатой системы публичных слушаний:
-  по проектам генеральных планов поселений;
-  по проектам правил землепользования и застройки поселений;
-  по предоставлению разрешений на использование земельных участков и объектов капитального строительства.
Порядок проведения публичных слушаний устанавливается уставами и (или) нормативными правовыми актами муниципальных образований. К этим нормативным актам должны быть предъявлены самые высокие требования. В частности, должны быть учтены следующие моменты. В поселениях, состоящих из нескольких населенных пунктов, публичные слушания проводятся в каждом населенном пункте. В крупных населенных пунктах публичные слушания должны проводиться на отдельных территориях, исходя из требования обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего мнения.
По проекту генерального плана орган местного самоуправления в обязательном порядке организует выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению. Участники публичных слушаний вправе представлять свои предложения и замечания по проекту генерального плана для включения их в протокол публичных слушаний. Заключение по проекту публичных слушаний подлежит опубликованию. По результатам заключения глава муниципального образования принимает решение о направлении проекта генерального плана на утверждение представительного органа либо о его отклонении и направлении на доработку.
Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся специально создаваемой комиссией. Продолжительность публичных слушаний может составлять от 2-х до 4-х месяцев со дня опубликования проекта. Если внесение изменений в правила касается отдельных объектов строительства, публичные слушания проводятся в границах территории, связанной с данным объектом. После завершения публичных слушаний комиссия обеспечивает внесение в них необходимых изменений и представляет документ главе муниципального образования. Последний принимает решение о направлении правил на утверждение представительного органа либо на доработку.
Наибольший интерес для жителей, несомненно, представят публичные слушания по вопросам предоставления конкретных земельных участков и объектов капитального строительства, ибо от их результатов будет зависеть соблюдение прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности на территории, непосредственно примыкающей к их жилым домам. Такие слушания проводятся с участием граждан, проживающих в пределах той территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект. Если такое использование может оказать негативное воздействие на окружающую среду, к участию в публичных слушаниях привлекаются организации и физические лица, подверженные риску такого негативного воздействия. Закон предусматривает, что участники публичных слушаний вправе представить в комиссию свои предложения и замечания для включения их в протокол. По результатам публичных слушаний комиссия представляет главе местной администрации рекомендации о предоставлении разрешения на использование либо об отказе. Решение, принятое главой администрации, подлежит опубликованию и может быть оспорено в судебном порядке.
Возникает вопрос, сколько и каких слушаний по предоставлению земельных участков придется проводить ежегодно в городе с интенсивным строительством. Если генплан и правила землепользования и застройки — все же разовые документы, то решения по предоставлению земельных участков для строительства отдельных жилых зданий, сооружений, гаражей, торговых предприятий и т. д. будут носить массовый характер. С какими затратами средств и времени квалифицированных специалистов будет связано проведение таких публичных слушаний, подготовка демонстрационных материалов, ответов на поступающие замечания и предложения, как организовать консультирование жителей и т. д. Все эти вопросы должны быть заблаговременно продуманы. Избежать этой процедуры не удастся.
Реализация механизма публичных слушаний позволит защитить интересы населения, обеспечить подлинное самоуправление и кардинально улучшить планировку и застройку населенных пунктов.

Роальд Бабун,
вице-президент АСДГ,
зав. кафедрой муниципального управления Новокузнецкого филиала-института
Кемеровского госуниверситета,
к. э. н., профессор


Специализированный журнал Журнал "Продукты и прибыль"
Деловая газета Деловая газета "Бизнес в Сибири"
Специализированный журнал Журнал "Продукты и прибыль"
НОВОСТИ
11.03.2013
ПОЛИПЛАСТИК ЗапСиб при поддержке Департамента энергетики и ЖКХ г. Новосибирска проводит бесплатный информационно-технический семинар
ПОЛИПЛАСТИК ЗапСиб при поддержке Департамента энергетики и ЖКХ г. Новосибирска проводит бесплатный информационно-технический семинар на тему «Новые технические решения в строительстве и эксплуатации трубопроводов из полимерных материалов. Современные подходы к техническому нормированию в области строительства, проектирования и эксплуатации газопроводов, систем водоснабжения, теплоснабжения и водоотведения из полимерных материалов».
01.03.2013
Mashex Siberia – 2013
С 26 по 29 марта 2013 года компания «ITE Сибирская Ярмарка» проводит в новосибирском экспоцентре 15-ю международную выставку машиностроения, металлургии и металлообработки. В этом году выставка впервые пройдет под новым названием —Mashex Siberia.
09.10.2012
СибСтройЭкспо: Конструктивно о технике и строительстве
С 16 по 19 октября «ITE Сибирская Ярмарка» проводит в новосибирском экспоцентре специализированную выставку строительной и дорожной техники, оборудования, материалов и технологий «СибСтройЭкспо».
Архив новостей


Тенториум с доставкой.